张燕生：中国经济面临的三大挑战与发展前景展望

2024年，将是大分化的一年。2024年，受到政治周期年（全球有70多个国家举行大选）的影响，美国经济会下滑；共和党估计会要求2024年美国财政预算案实行紧缩，因此财政紧缩会对2024年美国经济造成向下的压力。2023年美国经济增长2.5%，那么，我们预计2024年美国经济增长率可能是1.7%左右。2024年的中国经济会怎样？这取决于中国宏观政策能否加力，是否出台更多稳预期、稳增长、稳就业的措施，经济和非经济政策能否有效实施统筹协调和一致性评估，使经济发展重回合理区间。这需要精准施策，统筹施策。

  从2008年国际金融危机爆发以来，基于规则的全球化就陷入困境，这意味着过去40年全球经济贸易增长的黄金时代结束了。如今，大国竞争和地缘政治博弈出现了一系列新概念，其中，西方讲的新全球化，本质上是“去中国化”，中国经济面临一定挑战。

  一、中国经济面临三大挑战

  第一个挑战是新冠疫情的影响。疫情造成全球人员往来和供应链中断，对全球化、全球产业链供应链和全球贸易投资产生了深远而持久的影响。调研发现，欧洲、日本、韩国等地区和国家的国际旅游都恢复了正常，但来华的人却有限；同时，疫情时西方国家形成的各种限制来华的规定被沿袭下来，形成了一定的信息鸿沟，加深了隔膜。

  第二个挑战是地缘政治的冲击，即世界百年未有之大变局的冲击。其中包括三层含义：一是中美战略竞争尚处于初始阶段。美国从1894年成为世界第一经济大国。到1945年，美国在称霸前学习了50年，二战后又巩固了长达70多年的霸权。现在美国担心霸权转移，未来中国如何增强应对复杂国际环境的综合能力，是一个需要解决的大问题。二是当前中美技术能力竞争正处于第四次工业革命博弈阶段。美国等西方国家担心，这次工业革命中国会占先，甚至不惜采取战争行为阻遏中国数字技术发展。未来中国需要从优势出发，不和美国最强的领域正面对撞，而是在中国最强的领域与之比拼，进而缩小差距，赢得数字技术革命机遇。三是中美博弈发生在东西方大国之间。美国软硬兼施，试图迫使更多国家以牺牲中国利益为代价，加入美国主导的供应链。那么，如何构建最广泛的国际统一战线，孤立少数推动脱钩的极端分子，团结大多数，是中国必须要做好的一项重要工作。

  第三个挑战是全球气候变化的大国较量。欧盟碳边界调整机制（CBAM）协议的实施，将对我国钢铁、铝、水泥、化肥和电力等高碳企业、出口企业带来重大挑战。美国同样采取新产业政策和贸易保护措施，将全球气候变化和能源转型变为美国创造新就业机会、新投资和产业发展机会的重大机遇。

  因此，面对上述三种中长期存在的挑战，中国的外贸、外资、外经、外包、外智等对外开放的方方面面都发生了重大转型和变化。过去45年的改革开放是在经济全球化、新科技革命、中美经贸合作的国际环境中前行的，而未来将可能面对全球经贸活动被地缘政治化、数字技术革命的竞争类“战争”行为，中美竞争很可能在两个平行体系的新国际环境下继续前行。

  短期来说，2022年和2023年的外贸主要是受到三个方面的影响：一是新冠疫情的后遗症；二是外需萎缩，内需不足；三是地缘政治的冲击。正是因为这三个因素的影响，2023年的全球贸易增长显著低于2022年，预计也将低于2024年。世界贸易组织（WTO）预测，2024年的全球贸易增长率为3.3%。中国的形势与全球的外贸形势是一样的。

  地缘政治正在陷入一场“拔河赛”，一端是极端分子，希望搞“脱钩”“去风险”；另一端则是倡导合作，最终走向共赢。中国始终是支持合作共赢的一方。然而，针对与安全相关的供应链，美国强行推动脱钩；针对与安全不相关的供应链，美国强行推动产业、订单外迁，要和中国在第三方市场竞争。

  欧洲强调要“去风险”，降低对中国供应链的依赖，实现产业多元化，我们要弄清楚欧洲究竟是要“去中国化”还是多元化。调研发现，只有极少数欧洲企业选择与中国脱钩，斩断与中国过去长期形成的经贸合作联系；更多的欧洲企业选择正常的多元化策略，坚持跟中国企业保持传统经济贸易和商业联系。因此，这在外交、安全、政治、经贸等方面，给中欧合作而不是脱钩留下了空间。

  日韩企业与欧美企业不同，对日韩企业而言，美国长臂管辖的合规红线非常不清晰，而且在不断改变和调整。欧美企业敢踏红线的边缘，把经济损失降到最低。但日本企业不敢像欧美企业那样做，韩国企业则会积极游说，最大限度地争取豁免。这就为我们做工作留下了空间。值得注意的是，日本内阁办公室近日公布的数据显示，日本民众对中国的不友好感从去年的81.8%上升到了86.7%，韩国年轻人对中国的兴趣和好感度也有所下降。因此，我们要搞好各方面的工作，对外讲明中国合作共赢的立场，塑造良好的国家形象，这对增进战略经贸关系是非常重要的。

  如果考虑政治正确，在地缘政治的压力下，欧美、日韩企业想像往常那样与中国合规做生意是非常难的，他们选边站的压力非常大。比如说苹果公司的产业链不想离开中国去印度，但是由于在政治上承担承受了巨大的压力，所以他们就不得不去那么做。

  二、中美贸易摩擦持续

  国际货币基金组织（IMF）预测，到2028年全球经济增长率都会低于长期均衡水平。在这种情况下，2024年的中国外贸，一是要有中长期过苦日子练内功的准备；二是把握一些国家经济形势好转带来的机遇逆势而上；三是积极应对“新三样”（电动载人汽车、锂电池、太阳能电池）可能面对的贸易摩擦；四是千方百计稳住美国市场、欧洲市场、日本市场和韩国市场；五是外交、安全、宣传、经济贸易等各部门要联手促进外贸形势好转。

  当前，《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）正式生效，标志着世界上人口规模和经贸规模最大的自由贸易区正式落地，其中有三个经济合作圈，即中国和东盟、中日韩，以及中国与澳大利亚、新西兰，这三个经济合作圈对中国下一步推动外贸高质量发展是至关重要的。东盟已经成为我们供应链的延伸扩展地区，中日韩将决定东亚生产方式转型的方向，澳大利亚和新西兰是我国初级产品安全的重要保障地。

  在这种情况下，美国推出了“印太经济框架”（IPEF），除去缅甸、老挝、柬埔寨，东亚其他主要经济体都被纳入其中。RCEP和IPEF的区别就在于， RCEP是自由贸易协定，过渡期结束后，零关税的比例将达到90%，中国和日本零关税的比例将达到86%，而且服务贸易6年以后都将实现负面清单。但美国主导的印太经济框架（IPEF），不搞自由贸易，形成了美国规则主导的四根支柱，分别是在数字贸易、劳工和环境等领域制定所谓公平、高标准和有约束力的规则；提高芯片、大容量电池、医疗产品、关键矿物等重要产业供应链的韧性和安全性；推动高标准基础设施建设、脱碳和绿色技术发展，以及税收和反腐败。

  美国为了与中国进行战略竞争，不断改变规则。原来美国在全球推动自由贸易，但现在美国认为，自由贸易让中国占便宜，美国吃亏，所以现在不搞自由贸易，而是搞IPEF，制定美国规则、美国标准，要让中国周边的国家跟着美国走。同时，美国对对外直接投资的限制，已经从半导体、微电子、AI、量子信息技术，扩展延伸到新能源发电、生物医药、医疗器械制造、新材料，而且进入到了基础设施，包括数字基础设施和公共基础设施领域的投资。

  当前，国际政策环境也发生了深刻变化。有关国际产业政策的研究成果表明，金融危机爆发后的2010年，全球产业政策只有34项，而2021年这一数字上升到了1594项。全球产业政策出台最多的国家，分别是德国、日本、巴西、美国、加拿大等，中国排在第十一位。从中可以看到，到底是谁在用保护政策、产业政策和国家干预等手段？

  美国的产业政策、保护政策和国家干预大幅度上升，它使得其制造业投资不断上升，其他国家对美国的投资也明显增加。美国从2008年开始推行再工业化战略，采取了产业政策、保护政策和国家干预，包括通过地缘政治封锁和打压竞争对手，致使很多企业，包括中国企业赴美投资，美国提供了10年的补贴。美国目前最大的问题是工业空心化，通过保护主义、产业政策、国家干预和地缘政治手段多管齐下，过去的3~5年，中美之间在技术能力、产业能力和经营能力的竞争过程中，美国已出现了制造业回归的迹象，制造业投资、固定设备投资都在上升。在对中美独角兽企业、AI企业的比较中可以看到，最近一段时间，美国在发展上明显占优。

  三、中国经济未来发展愿景

  在地缘政治风险上升，美国打压“新三样”的形势下，中国应该坚持什么样的竞争政策、产业政策和国家支持，才能够支持我国实现从低成本到高增值的转变？我们认为，产业政策是否有效，取决于市场化、法治化和国际化环境和基础，取决于对安全、绿色、科技、能源、社会等领域的纠偏还是扭曲，取决于战略性竞争目标；如果市场化、法治化和国际化做得不好，政策效应泛化，就可能会加剧市场行为的扭曲。因此，在全球安全泛化、产业政策泛化、保护主义泛化的国际环境中，中国更要全面深化市场化改革，扩大对外开放，完善法治。应对之策归根到底还是一句话，把自己的事情做好。

  现在我们的问题是，一旦“新三样”发展得好，各地方就会通过补贴一哄而起，引进发展“新三样”。有条件的上，没条件的也上，信贷资金大量涌入“新三样”，最后可能会导致“新三样”产能过剩，价格竞争。企业需要有经济剩余，需要有利润来支撑创新。但过度竞争导致价格大幅下降以后，会导致真正的创新型企业很难得到足够的回报去支撑后续创新。总体而言，要继续深化改革、扩大开放、完善法治建设，尽快把高标准市场体系、高水平社会主义市场经济体制和更高水平开放型经济新体制的基础工作夯实。

  我国出台的各项稳外资政策都非常好，但是仍然面临几个问题：第一，政策措施需要制定可操作性的细则。第二，我国需要研究制定反脱钩、反遏制、反制裁的策略。比如有跨国公司反映他们的困境，在本国投资建厂缺地；在美国投资建厂缺工；在中国投资建厂受到长臂管辖的制约，怎么办？如果想要吸引外资，需要采取更有效更有针对性的措施，来对冲美国的保护主义产业政策。如美国的芯片法案有120亿美元的补贴，欧盟、日本也有相应补贴，中国能否在前沿科技领域也给外资企业补贴？第三，实行更开放的外资政策。从贸易统计的概念来讲，无论是哪国企业在本地商业存在一年以上，该企业的贸易、增加值、就业就都是本地的。从这个角度来讲，我国在引进外资方面还有许多需要做的工作。要搞明白外资担心什么，如担心打仗、选边站、政策不确定。

  去年年底召开的中央经济工作会议提出，必须把坚持高质量发展作为新时代的硬道理。因此，应全面推动反脱钩战略，以扩大高水平对外开放、全面深化市场化改革为抓手，大力推动高增值货物贸易、服务贸易、数字贸易、绿色贸易和双向投资向前发展，实施与发达国家、发展中国家、转型中国家三个方面均衡开放战略，与世界经济挂钩不脱钩；全面推动反遏制战略，把少数极端分子与广大希望深化合作的企业和民众区分开来，推动全方位国际合作；推动反热战冷战冲突战略，维护和平的国际环境和稳定的国际秩序。

  今明两年宏观政策适度发力，各项政策形成合力，把人们的积极性调动起来，核心问题是政策制定出来之后，怎么执行、怎么落到实处。中央经济工作会议提出了“三新一高”的重大战略部署，即新阶段、新理念、新格局和高质量发展。国际上则流行新全球化、新华盛顿共识、新资本主义、新产业政策等新概念，其本质是地缘政治化。所以，要从全球视野推动中国经济高质量发展。中国式现代化进入了新阶段，出现新特征，要贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，培育国际合作竞争新优势，把“三新一高”贯彻落实到具体行动，是非常重要的。比如，1980年美国提出的《拜杜法案》把科技成果转化率提高了十多倍，为美国从工业经济时代进入知识经济时代做出了巨大的贡献。中国也制定了《科学技术进步法》《促进科技成果转化法》，我们也在不断修订使它越来越完善，但是要把法律落地执行还是有一定的困难，核心还是要解决治理体系和治理能力现代化落地的问题。

  要实现高质量发展，大家还要解放思想，实事求是，把高质量发展内涵、新发展阶段的特征、新发展理念和新发展格局的看点落实到位，这对于未来30年的发展是至关重要的。中国式现代化是最大的政治，包括五大内涵，第一个内涵是人口规模巨大的现代化。大国的现代化首先要解决的问题是，对世界来说，大国的现代化究竟是机遇还是威胁？如果赢者通吃、零和博弈、以强凌弱，那就是威胁；如果能够做到有饭大家吃、有事共商共建共享、愿意提供全球公共产品，那就是机遇。中国作为一个人口规模巨大的大国，一言一行都会影响世界。所以，在实现中国式现代化的过程中，必须考虑中国经济和世界经济相互影响的问题。除此之外，中国式现代化包括人和自然和谐共生，物质文明和精神文明相协调，也包括走和平发展道路，只有做好这些，才能实现不同于西方的中国式现代化。

  笔者看来，未来我国30年的发展愿景是推动科学、技术、工程、数学等创新型开发，解决李约瑟之谜、钱学森之问，形成相对全要素生产率加速增长的新时代。推动规则、规制、管理、标准等制度型开放，解决治理体系和治理能力现代化问题，形成法治天下的新时代。推动商品、服务、资源、要素等流动型开放，完善更高水平开放型经济新体制建设，形成经济、人才、城市、产业国际化发展的新时代。中国未来要打造世界大脑，吸引全球华人的杰出人才，吸引全球发展中国家的杰出人才，吸引全球发达国家的杰出人才，通过全方位国际合作推动中国式现代化向前发展，打造世界一流人才和研究型大学、现代金融和多层次资本市场体系、高标准市场体系和法治体系。这些都是我们下一步需要解决好的问题。

（本文刊登于《企业改革与发展》杂志2024年第4期）

  (本文作者介绍：国家发改委学术委研究员、中国国际经济交流中心首席研究员)